Сегодня:
Участники процесса управления Интернетом
Отличительной чертой управления Интернетом всегда было участие в нем различных заинтересованных сторон. Такая "многосторонность" вполне естественна — ведь негосударственные субъекты принимали основное участие в создании и поддержании функционирования Интернета. Гражданское общество и особенно академические круги играли ключевую роль в становлении Интернета, включая разработку протоколов, создание контента и построение онлайн-сообществ. Усилиями бизнеса в ответ на растущие потребности создавалась технологическая инфраструктура: компьютеры, сети, программное обеспечение. Правительства же оказались на поле управления Интернетом новичками [1].
Основные отличие между переговорами по управлению Интернетом и другими глобальными переговорами, например, в сфере охраны окружающей среды, заключается в том, что если в других случаях межправительственные режимы постепенно "открывались" для негосударственных игроков, в переговорах по управлению Интернетом правительствам пришлось включаться в уже существующий неправительственный режим, центром которого была ICANN.
Когда вопросы управления Интернетом вышли на глобальный уровень, появилась необходимость интеграции этих двух режимов (неправительственного и традиционного дипломатического) путем создания многосторонней модели выработки политики. Первым успешным экспериментом в этом направлении была Рабочая группа по управлению Интернетом (WGIG), созданная в процессе подготовки WSIS (2003-2005). WGIG представляла собой экспертную, совещательную группу, но не структуру, принимающую решения [2]. Она не готовила официальные документы ООН, однако существенно повлияла на переговоры по управлению Интернетом в ходе WSIS. WGIG была создана в результате компромисса между правительствами, поддерживающими ICANN, которые официально допустили появление вопросов управления Интернетом в многосторонней дипломатической повестке дня, и другими правительствами - в основном развивающихся стран, - которые согласились с участием в процессе неправительственных субъектов. Результатом этого компромисса стал успех WGIG. Уже после завершения WSIS управление Интернетом остается на глобальной повестке дня в виде Форума по управлению использованием Интернета. Структура участия в IGF сходна с WGIG; эти структуры они остаются примерами многосторонних партнерств на международном уровне.
Здесь мы рассмотрим роль основных заинтересованных сторон в процессе управления Интернетом, включая правительства, международные организации, гражданское общество и бизнес.
Государственные учреждения
Последние несколько лет - после появления вопросов управления Интернетом в политической повестке дня в 2003 г. - были для многих государств временем обучения. Даже для крупных и богатых стран участие в решении вопросов управления Интернетом связано с многочисленными сложностями, в том числе из-за междисциплинарной природы управления Интернетом (технологические, социальные, экономические аспекты) и большого разнообразия участвующих в этом процессе субъектов.
Многим государствам пришлось постигать этот новый для них вопрос "на ходу": обучать чиновников, вырабатывать политику и активно участвовать в различных форумах по управлению Интернетом.
Бизнес-структуры
Когда в 1998 г. была создана ICANN, одной из центральных проблем с точки зрения бизнес-сообщества была защита торговых марок. Многие компании сталкивались с проблемами киберсквоттинга и неправомерного использования своих торговых марок людьми, которые успели первыми зарегистрировать соответствующие доменные имена. В процессе создания ICANN бизнес-круги явно обозначили защиту торговых марок в качестве приоритета и, соответственно, сразу после своего появления эта организация занялась вопросами защиты торговых марок (Разработка Единой политики разрешения споров (Universal Dispute Resolution Procedures, UDRP)).
Сегодня по мере распространения Интернета возрос и интерес бизнеса к управлению глобальной сетью. С этой точки зрения компании можно разделить на следующие основные группы: компании, занимающиеся доменными именами; поставщики интернет-услуг; телекоммуникационные компании; разработчики программного обеспечения и компании, производящие контент для Интернета.
Компании, занимающиеся доменными именами, включают в себя регистраторов и регистратуры различного уровня, продающие доменные имена в Интернете (например, .com, .edu). На их деятельность непосредственно влияют политические решения, принимаемые ICANN в таких областях, как создание новых доменов верхнего уровня и разрешение споров. Поэтому эти компании наиболее заинтересованы в процессе выработки политики в ICANN. Они также участвовали в более широком процессе управления Интернетом (WSIS, WGIG, IGF), в основном для того, чтобы снизить риск присвоения функций ICANN другими участниками, особенно правительствами и международными организациями.
Поставщики интернет-услуг (провайдеры) - компании или организации, с помощью которых конечные пользователи получают доступ в Интернет. Поскольку провайдеры являются ключевыми посредниками при работе в сети, они особенно важны с точки зрения управления Интернетом. Их основное участие в этом процессе происходит на национальном уровне в виде взаимодействия с правительственными органами и ведомствами. На глобальном уровне некоторые провайдеры, особенно из США и Европы, активно участвовали в WSIS/WGIG/IGF как индивидуально, так и через посредников - Международную торговую палату, национальные, региональные и отраслевые бизнес-организации, такие как Европейская ассоциация операторов телекоммуникационных сетей (ETNO), Американская ассоциация информационных технологий (ITAA) и др.
Телекоммуникационные компании обеспечивают передачу интернет-трафика и обслуживают интернет-инфраструктуру. Телекоммуникационные компании традиционно участвовали в выработке международной политики в области электросвязи через МСЭ. Они все более активно вовлекаются в деятельность ICANN и IGF. Их основной интерес с точки зрения управления Интернетом - гарантировать благоприятную среду для бизнеса, позволяющую развивать телекоммуникационную инфраструктуру Интернета. Компании, производящие программное обеспечение, такие как Microsoft, Adobe и Oracle, в основном участвуют в деятельности различных организаций по стандартизации (W3C, IETF). На ранних этапах процесса WSIS основную озабоченность у них вызывала возможность начала дискуссий по правам интеллектуальной собственности в Интернете. Как выразился один из представителей этого сектора, их целью было "предупреждение аварий". Когда стало ясно, что WSIS не будет заниматься вопросами прав интеллектуальной собственности, интерес производителей ПО к участию в этом процессе снизился. Эта тенденция продолжилась и после WSIS.
Последняя группа участников, обозначенная как "компании, производящие контент", включает в себя основные бренды Интернета, такие как Google, Yahoo! и Facebook. Эта группа компаний становится все более важной по мере развития сервисов Веб 2.0. Их приоритеты тесно связаны с различными проблемами управления Интернетом, в частности, интеллектуальной собственностью, защитой конфиденциальности и кибербезопасностью, а их участие в процессе управления Интернетом становится все более заметным.
Гражданское общество
Гражданское общество всегда было самим активным сторонником вовлечения различных участников в управление Интернетом. Традиционным поводом для критики участия гражданского общества на предыдущих многосторонних форумах было отсутствие надлежащей координации между его представителями и обилие разнообразных, часто противоречивых, позиций.
Однако в процессе WSIS представители гражданского общества сумели справиться с присущей этому сектору сложностью и разнообразием, опираясь на несколько организационных форм, в том числе Бюро гражданского общества (Civil Society Bureau), Пленум гражданского общества (Civil Society Plenary) и тематические группы. Столкнувшись с ограниченностью своих возможностей по влиянию на формальный процесс, группы гражданского общества разработали "двунаправленный" подход. Неправительственные организации (НПО) продолжали присутствовать в формальном процессе, используя имеющиеся возможности для участия и лоббирования правительств. Параллельно с этим они подготовили Декларацию гражданского общества - документ, альтернативный основной декларации, принятой на Женевской встрече WSIS.
Во WGIG гражданское общество было представлено более широко благодаря многосторонней природе Рабочей группы. Организации гражданского общества предложили восьмерых кандидатов для участия в WGIG, все из которых были впоследствии одобрены Генеральным секретарем ООН. Во время тунисского этапа WSIS основные усилия гражданского общества были перенесены на WGIG, где они сумели повлиять на многие принятые решения, в том числе, на решение создать Форум по управлению использованием Интернета (IGF) как пространство для обсуждения вопросов управления Интернетом с участием различных заинтересованных сторон.
Международные организации
МСЭ был основной международной организацией в процессе WSIS. Он организовывал работу Секретариата WSIS и участвовал в выработке политики по важнейшим вопросам. Участие МСЭ в процессе WSIS связано с активными попытками организации определить и укрепить свою позицию на быстро меняющейся арене глобальных телекоммуникаций, которая во все большей степени зависит от Интернета. Влиянию МСЭ в области глобальных телекоммуникаций угрожают, например, такие тенденции, как либерализация глобального рынка телекоммуникаций, проводимая в рамках ВТО, и перевод телефонного трафика с традиционных телекоммуникационных каналов в Интернет (с помощью технологии Voice over IP).
Возможность того, что по итогам WSIS МСЭ может де-факто стать "Международной организацией Интернета", вызвала озабоченность в США и ряде развитых стран, хотя получила поддержку некоторых развивающихся государств. На протяжении всего процесса WSIS эта перспектива создавала скрытое напряжение. В особенности это было заметно в области управления Интернетом, где напряженность между ICANN и МСЭ существовала с момента создания ICANN в 1998 г. WSIS не ослабила эту напряженность. С учетом усиливающейся интеграции различных коммуникационных технологий, вполне вероятно, что вопрос о более значительной роли МСЭ в области управления Интернетом будет вновь появляться в политических дискуссиях.
Еще один вопрос касался "приземления" многодисциплинарной повестки дня WSIS в структуру специализированных агентств ООН. Нетехнические аспекты коммуникаций и интернет-технологий (социальные, экономические, культурные вопросы) входят в мандат других организаций ООН. Наиболее заметным игроком в этом контексте является ЮНЕСКО, которая занимается такими вопросами, как многоязычие, культурное разнообразие, общество знания и обмен информацией. В процессе WSIS значительные усилия были направлены на поддержание равновесия между МСЭ и другими организациями системы ООН. Оно сохраняется и в процессах, инициированных WSIS, основными участниками которых являются МСЭ, ЮНЕСКО и Программа развития ООН (ПРООН).
Корпорация по присвоению имен и номеров в Интернете (ICANN)
Корпорация по присвоению имен и номеров (ICANN) - основная структура управления Интернетом. В ее сферу ответственности входит управление системой доменных имен (DNS) - ключевой инфраструктурой Интернета, состоящей из IP-адресов, доменных имен и корневых серверов. Интерес к роли ICANN возрос вместе со стремительным ростом Интернета в 2000-е гг., и в ходе WSIS ICANN оказалась в поле внимания глобальных политических кругов.
Хотя ICANN является центральным участником процесса управления Интернетом, она не регулирует все аспекты Интернета, поэтому некорректно называть ее "правительством Интернета", как это иногда делают.
ICANN управляет интернет-инфраструктурой, но не имеет полномочий в отношении других аспектов управления Интернетом, таких как кибербезопасность, контроль над контентом, защита авторских прав, защита конфиденциальности, поддержание культурного разнообразия или преодоление цифрового разрыва.
ICANN - некоммерческая корпорация, зарегистрированная в Калифорнии. Ее функциональные полномочия основаны на Меморандуме о взаимопонимании между Министерством торговли США и ICANN, подписанном в 1998 г. Формальной основой функционирования ICANN является "Подтверждение обязательств" (Affirmation of Commitments). Этот документ, подписанный ICANN и Министерством торговли США, служит основой превращения ICANN в независимую организацию.
ICANN является многосторонней организацией, включающей широкий спектр участников с разными полномочиями и ролями. Они делятся на четыре основные группы. Первая состоит из тех, кто участвовал в деятельности ICANN с момента ее создания: интернет-сообщества, бизнес-сообщества и правительства США. Вторая группа включает в себя межправительственные организации, среди которых наиболее важную роль играют Международный союз электросвязи и Всемирная организация интеллектуальной собственности. Третья группа состоит из национальных правительств, которые, начиная с WSIS в 2003 г., выражают желание играть более значимую роль в ICANN. Четвертая группа включает пользователей Интернета ("сообщество всех").
ICANN экспериментировала с различными подходами, стараясь включить в процесс управления пользователей Интернета. На ранних этапах ее существования предпринимались попытки выбирать представителей пользователей в руководящие органы путем прямых выборов, что также было призвано укрепить правовую базу ICANN. Из-за низкой активности избирателей и нарушений в процессе прямые выборы не смогли обеспечить реальное представительство пользователей. В последнее время ICANN пытается вовлечь в свою деятельность пользователей Интернета через "представляющие всех" (at-large) структуры управления. Этот организационный эксперимент сейчас продолжается.
На процесс принятия решений в ICANN повлияли ранние модели управления Интернетом, основанные на принципах демократии, прозрачности, открытости и всеобщего участия. Основным различием между интернет-сообществом 1980-х гг. и сегодняшним контекстом принятия решения в ICANN является уровень "социального капитала". В прошлом интернет-сообщество обладало более высоким уровнем взаимного доверия и солидарности, что значительно упрощало процесс принятия решений и разрешения споров. Распространение Интернета привело к увеличению количества и разнообразия заинтересованных сторон; соответственно, уровень социального капитала среди этих участников весьма низок. Поэтому требование интернет-сообщества сохранить процедуры принятия решений, существовавшие на ранних этапах развития Интернета, по большей части утопично. Без опоры на социальный капитал единственным способом обеспечить функционирование процесса принятия решений является его формализация и разработка различных механизмов сдержек и противовесов.
Некоторые изменения процедур принятия решений, отражающие новые реалии, уже были сделаны. Наиболее важным из них является реформа ICANN в 2002 г., частью которой было усиление правительственного консультационного комитета и отказ от системы прямого голосования.
[1] Исключением являются США и ряд развитых стран (Австралия, Новая Зеландия и, наряду с ними, Европейская комиссия)
[2] Выбор членов WGIG основывался на критериях представительности и экспертных знаний. Структура представительства была основана на принципе равного количества участников (по 1/3 от общего числа) от правительств, гражданского общества и бизнеса. Представители правительств выбирались по обычным для региональных групп ООН критериям. Наряду с соображениями представительности требовалось, чтобы выбранные участники достаточно знали о предмете дискуссий WGIG, чтобы вносить в них содержательный вклад